Algunas iniciativas discutidas en la Convención Constitucional proponen terminar con el sistema bicameral o transformarlo radicalmente. El Senado ha sido parte de la estructura institucional de Chile desde sus comienzos como república. Por ello, eliminarlo o reducir su papel en la institucionalidad representa un quiebre muy fuerte con la tradición del país. Las ventajas del bicameralismo en un sistema presidencial son muchas, como lo resalta una amplia literatura de derecho constitucional y ciencia política. En los últimos años, el número de países con congresos bicamerales ha ido en aumento alrededor del mundo y aquellos presidencialismos que en décadas pasadas giraron hacia el unicameralismo han sufrido un declive democrático y altos niveles de inestabilidad.
Varias de las críticas recientes al bicameralismo han provenido de algunos convencionales o parlamentarios de izquierda. Esto no debería sorprendernos. Muchos progresistas tienen arraigada la imagen de un Senado conservador bloqueando reformas de envergadura en el período posterior a la transición democrática. Pero es importante identificar las causas de aquellos bloqueos: los senadores designados, eliminados con la reforma de 2005, y los altos quorum para aprobar materias de ley que todavía siguen en pie. A pesar de dichas barreras, que lo más probable es que sean finalmente eliminadas en la nueva Constitución, el Senado no ha funcionado como un frontón donde rebotan todos los proyectos de ley. Al contrario, más del 80% de las iniciativas de ley que llegan al Senado como cámara revisora son aprobadas. Esto ha ocurrido incluso con senadores designados y altos quorum. Es más, la Cámara de Diputados no despacha las mociones con mayor rapidez que el Senado. Las iniciativas legislativas de los parlamentarios se estancan, casi en su totalidad, en la misma cámara de origen.
Una parte fundamental del programa del Presidente electo, Gabriel Boric, es la descentralización: disminuir la asimetría entre la Región Metropolitana y las demás regiones y “distribuir el poder del Estado de forma igualitaria a nivel territorial”. Profundizar el proceso de descentralización iniciado en los años noventa e incorporar a las regiones en la toma de decisiones ha sido un objetivo importante de buena parte de la izquierda. Adoptar un sistema unicameral dejaría herido de muerte al impulso descentralizador, incrementando de una manera exagerada la posición dominante de la Región Metropolitana por sobre el resto del país.
Varios convencionales de izquierda también han demostrado interés en atenuar el poder presidencial. El unicameralismo va en contra de ese objetivo, como demuestran las experiencias de otros países de nuestra región. Si la cámara única y el presidente son del mismo partido, sin duda se incrementará el poder presidencial en detrimento del Congreso. Esto es lo opuesto del presidencialismo atenuado que muchos quisieran lograr. Por contrapartida, si la cámara única y el presidente no son del mismo partido, se exacerbará el partidismo y el conflicto político a nivel de élites y probablemente tengamos que confrontar una mayor polarización.
También creemos necesario ser cautos con la idea, defendida también por algunos convencionales y analistas, de un “bicameralismo asimétrico”, que relega a un papel secundario en la función legislativa al Senado. La asimetría elimina los beneficios aparejados al bicameralismo en un sistema presidencial sin evitar sus presuntas debilidades. Tal vez por ello no existe en el mundo la combinación de régimen presidencial y bicameralismo asimétrico.
El bicameralismo no es una panacea, pero ofrece una herramienta de contrapeso que fortalece la gobernabilidad y mejora la calidad de las leyes. También fomenta los consensos y nos da una gran oportunidad para representar los intereses de las diferentes regiones. Si se quiere avanzar en desconcentrar el poder, fortalecer el bicameralismo es un camino adecuado. (El Mercurio)
Eduardo Alemán
University of Houston
Andrés Dockendorff
Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile
