Cuando se diseñaba el Transantiago, uno -de muchos- temas que el nuevo sistema quería corregir era la “pelea por los pasajeros” que existía en las calles por parte de las micros amarillas. Una competencia que era abiertamente peligrosa. Claro, en el sistema de micros amarillas los choferes tenían un pago variable por pasajero transportado, lo que generaba su necesidad de captar pasajeros y cortar boletos (ejemplo de esto era la hostilidad con los estudiantes y la tarifa estudiantil). Por tanto, competían por los pasajeros las distintas líneas que se superponían en tramos del recorrido. El Transantiago proponía eliminar esto de raíz, estableciendo una nueva relación entre choferes y empresas, con un aumento de sueldo importante, pero eliminando el pago variable.
Los diseñadores nunca imaginaron que la introducción de este cambio traería consigo un nuevo problema: la evasión. Por diseño, en el sistema de micros amarillas la evasión era muy menor; los choferes eran quienes la imposibilitaban. Como el Transantiago se construyó mirando sistemas europeos, la evasión nunca surgió como un factor de alta relevancia en la modelación.
Pues bien, una vez implementado el nuevo sistema, la evasión apareció y fue creciendo (en el trimestre octubre y diciembre de 2021 fue de 31,2% de acuerdo a las cifras oficiales). Durante los primeros años de implementación, el consuelo (alivio que era recurrente en teóricos del área) era que en forma sistémica no existía tan alta evasión. Lo anterior, porque en el Metro la contenía, y al ser un sistema integrado bastaba con que el pasajero marcara en uno de los puntos del trayecto para que no pudiese evadir. La verdad es que está justificación era ilusa (minimizaba y relativizaba un grave problema), era cosa de tiempo para que la evasión se trasladara al Metro también. El daño moral que la evasión le generaba al sistema no era valorizado por los modelos del área. Hubo una tormenta perfecta, con una tecnocracia que desconocía los factores culturales. Hoy la evasión lamentablemente se normalizó en los distintos actores del sistema: conductores, guardias y pasajeros.
Pues bien, lo que quiero reflexionar en estas líneas, en base a lo acontecido (a modo de ejemplo) entre Transantiago y evasión, es la necesidad de que toda propuesta de política pública considere en su análisis: (i) los incentivos que produce en los distintos actores del sistema y (ii) la cultura local. ¿Qué incentivo tiene hoy un chofer o un guardia de torniquete de Metro a presionar a un usuario a pagar? Ni uno, sólo apelar a sus motivaciones valóricas intrínsecas para exponer su integridad. ¿Qué similitud cultural, en términos de comportamiento evasivo, tiene el latinoamericano en relación al europeo? Poca, considerando que en Europa se ha construido una cultura donde “la trampa” es duramente castigada socialmente y con mucha mayor probabilidad de ser fiscalizado (Tirachini y Quiroz, 2016).
Esto no quiere decir que no se puedan plantear políticas públicas con cambios. Claro que se puede, pero debe haber políticas paralelas que amorticen los efectos no deseados de una nueva política. En nuestro ejemplo, prever que había un claro incentivo a la evasión en nuestra realidad cultural. Entonces, si se quería sacar todas las externalidades negativas asociadas a que el conductor tuviese un variable por “boleto cortado”, se debía poner algún elemento complementario para evitar la evasión. Por ejemplo, haber puesto desde el inicio del sistema multas mucho más altas para los evasores, con una fiscalización mucho mayor. Ignorar, como se hizo, los incentivos que se producen en los actores es ir directo a un fracaso en la política pública.
Algunos diseñadores de política aspiran a un cambio conductual y cultural; en nuestro ejemplo sería que el chileno no evada. Es importante señalar que los cambios culturales tardan décadas, si es que se logran. Modelar políticas públicas para realidades que no existen es tremendamente irresponsable.
La humanidad ya tuvo un intento político, la revolución cubana, de modelar un sistema para “el nuevo hombre” (una aspiración casi romántica-filosófica del ser humano), el cual fracasó rotundamente cuando chocó con la realidad.
Digo lo anterior, porque es un deber ético, para no fracasar, revisar minuciosamente los incentivos para nuestra realidad cultural y social, en las distintas políticas públicas que se quieran implementar. En particular, para la propuesta previsional del gobierno. En concreto, los incentivos que esta propuesta generará en el mercado laboral, de acuerdo a la realidad cultural y social de Chile.
La creación de los sistemas de pensiones y seguridad social contemplan una cotización obligatoria en todas partes del mundo, porque es demostrable que la gente valora más, y, por ende, prioriza, su consumo presente que su consumo futuro. En nuestro país esta realidad es más fuerte que en países desarrollados, la ocupación informal pre pandemia en Chile se ubicó en torno a 27% – 28% entre 2017 y 2019 (Mansilla, 2021), mientras países como Estados Unidos, Noruega, Dinamarca o Canadá oscilan entre 6% y 10%. Por tanto, el porcentaje y la densidad de las cotizaciones es mucho menor que en otros países, existiendo una fuerte tendencia de muchos ciudadanos a tratar de reducir sus bases cotizables o simplemente esquivarlas, mediante ingresos o empleos informales. Esto hace urgente revisar cómo esta propuesta afecta, a nivel de incentivos, en nuestra realidad cultural, los niveles de cotización de las y los chilenos.
Esta reflexión en ningún caso quiere promover una inmovilidad en términos de políticas públicas de pensiones. Simplemente es un llamado a hacer un estudio minucioso en las externalidades en el mercado laboral de la propuesta previsional, y que, en caso de detectar incentivos indeseados, generar políticas paralelas para contener estos. (El Líbero)
Andrés Larraín
