Aún hay quienes creen que debemos poner todas las fichas en crecer y que la redistribución sería, a lo más, algo secundario. El argumento puede sonar lógico: el fisco, gracias a la mayor base tributaria que produciría un PIB más grande, lograría más ingresos para hacer más.
No cabe duda de que el crecimiento es crucial, pero no hay que olvidar que el costo de muchos bienes que provee el Estado sube prácticamente uno a uno con el PIB per cápita, porque representan básicamente gasto en salarios. Es el caso de los profesores o del personal de salud. Sin mayor eficiencia se necesita la misma fracción del PIB para simplemente mantener el volumen de esos servicios.
Otros proponen aumentar significativamente los ingresos del Estado; por ejemplo, desde el actual 21% (precovid) al promedio de 35% de la OCDE. Además, si se concentra la nueva carga exclusivamente en los más ricos, tanto mejor, pues así conseguimos una mucho mejor distribución del ingreso.
Parece imprescindible que, si Chile aspira a ser desarrollado, el fisco tenga más recursos, pero para fijar un punto de referencia útil, es importante comparar peras con peras.
La primera pera-manzana es el nivel de ingreso. A medida que los países son más ricos, aumentan su carga tributaria. Dado que nuestro PIB per cápita es actualmente menos de la mitad que la mediana (o el país típico) de la OCDE, corresponde compararse con los países OCDE cuando tenían nuestro ingreso hoy. Eso sucedió a mediados de la década del 70. Y, en ese tiempo, la mediana del ingreso fiscal era 30% del PIB. Si bien la magnitud es menor a la señalada más arriba, la conclusión general no cambia: los ingresos del Estado son insuficientes.
La segunda pera-manzana es la seguridad social, que no es un impuesto propiamente tal. Cuando se hacen comparaciones de carga tributaria en Chile, se excluye. Considerando este ajuste, la carga tributaria en nuestro país llega a 19,6% (en 2018) y la mediana de la OCDE en 1975 era 23,2%.
Sin embargo, excluir la seguridad social del debate, como si no importara, es un error. Detrás de ella se esconde una diferencia fundamental: en Chile, el Estado recauda 1,5% del PIB por este concepto, mientras que en 1975 los países OCDE recaudaban 6% (en la actualidad 10,5%). Si bien tenemos capitalización individual, eso justamente implica que el Estado no cuenta con esos recursos para, por ejemplo, usar una parte en redistribuir. De ahí la relevancia de destinar el aumento de 6 pp de las cotizaciones de la reforma de pensiones a un pilar que incluya una amplia solidaridad.
Si se pone la lupa en las distintas líneas de recaudación tributaria, la diferencia principal entre Chile hoy y la OCDE 1975 es lo que pagan las personas (no las empresas) por concepto de impuesto al ingreso. La diferencia es significativa: 4,3% del PIB. ¿A qué obedece? Hay al menos dos razones.
Primero, en comparación internacional tenemos un mínimo exento inusualmente elevado y tasas marginales que aumentan muy lento. Un trabajo reciente de A. Fuentes y R. Vergara en el CEP revela que si adoptáramos escalas como las de países desarrollados, la recaudación sería entre 3% y 5% del PIB mayor. Cambiar esto es, sin duda, un Everest político.
Segundo, una fracción limitada de las rentas del capital llegan a la base tributaria de las personas, especialmente en tramos altos. Una causa es que se postergan impuestos en exceso (por ejemplo, el SAC y RAI, que reemplazaron el FUT, un impuesto a la herencia sin dientes y los fondos de inversión privados). Otra causa es simple evasión, incluyendo consumo en la empresa (¿boleta o factura?), o la división de la renta dentro de sociedades familiares. Una de las tareas pendientes es consolidar las exenciones, dotar al SII de más herramientas y simplificar el sistema tributario para limitar estas prácticas.
La experiencia de la OCDE también nos sirve para fijar expectativas sobre qué puede hacer directamente la política tributaria para la distribución del ingreso. Es sabido que nuestra distribución casi no cambia con el pago de impuestos y las transferencias monetarias del Estado. Menos conocido es que en la OCDE los impuestos mejoran directamente el coeficiente de Gini en tan solo 3 centésimas (en Chile lo hacen en una centésima). En cambio, las transferencias lo hacen en 13 centésimas (en Chile solo en dos).
De lo anterior se desprende que es clave recaudar más para financiar mayores transferencias en dinero. El espacio para mejorar la distribución del ingreso usando solo impuestos (que, por ejemplo, financien más servicios estatales) parece bastante limitado.
Tener objetivos inalcanzables es una estrategia estéril. Un aumento gradual de los ingresos del fisco equivalente a 5% del PIB, incluida la seguridad social, es un objetivo demandante, pero alcanzable en un nuevo pacto social. Será clave usarlos, mayoritariamente, en transferencias monetarias del Estado. La experiencia de la OCDE nos muestra que es la mejor manera de mejorar la distribución. (Emol)
Rodrigo Valdés
