A pesar de que llevábamos una década y media discutiendo sobre una reforma al pilar contributivo previsional, en los últimos dos meses de discusión, que finalmente llevaron a la aprobación de la esperada ley, se discutieron cambios bastante significativos sin el tiempo necesario para analizar con mayor detalle sus implicancias, y así lo señaló expresamente el Consejo Fiscal Autónomo en su presentación en la Comisión de Hacienda del Senado.
Aunque la aprobación de esta dilatada legislación tiene aspectos positivos evidentes, sus riesgos también lo son, sobre todo en materia de sostenibilidad fiscal y del impacto de la reforma en el empleo formal, en el contexto de una economía estancada.
¿Es posible potenciar los elementos positivos y atenuar los riesgos? Efectivamente lo es, y si podemos extraer alguna lección de todos estos años de discusión, es que la política de seguridad social debe ir adaptándose gradualmente, en vez de hacerlo a través de megarreformas, en un contexto de cambio permanente en las condiciones demográficas y del mercado laboral.
Un aspecto central de la reforma recién aprobada es que por primera vez se introducen premios por cotizar, a través de la garantía por años cotizados y de la compensación a mujeres por su mayor expectativa de vida. En 2008, cuando se crea el pilar solidario, que entregaba mayores recursos a los que tenían menores pensiones, se generó el incentivo contrario, ya que el mix de Pensión Básica Solidaria (PBS) y Aporte Previsional Solidario (APS) implicaba un impuesto implícito a cotizar superior a 30%. Aunque la mecánica era compleja, las personas tenían conciencia de que aquellos que nunca habían cotizado recibían más ayuda que los que lo hacían. Diversos estudios empíricos han mostrado que efectivamente eso desincentivaba la formalidad laboral. La PGU corrigió este problema (todos reciben la misma ayuda), sin embargo, como significó también un aumento del monto de la pensión, el efecto ingreso positivo pasó a ser un nuevo incentivo para no cotizar. Dado que sabemos que la principal causa de las bajas pensiones es la informalidad, premiar a los que cotizan es un claro avance de la política de seguridad social. Habrá entonces muchos hombres y mujeres que llevan menos de 20 y 10 años de cotización, quienes, para recibir la garantía, buscarán cotizar por más tiempo. Efectivamente, la exigencia de 10 años para las mujeres parece reducida (la cuarta parte de las jubiladas actuales cotizó por menos de 10 años), por lo que un ajuste deseable sería ir subiendo gradualmente esta exigencia en el tiempo, hasta igualarla al requisito para los hombres. Otro ajuste necesario, y que además no tiene ningún costo, pero incentiva la prolongación de la vida activa, es que la garantía por años cotizados se empiece a pagar a los 65, independiente de si la persona jubiló o no. La ley aprobada establece que la garantía se empieza a pagar al momento de la jubilación, por lo que alguien que a los 65 años ya tiene el tope de 25 años de cotización, optaría por jubilar a esa edad para empezar a recibir el pago lo antes posible.
Se podría contraargumentar a lo anterior que, aunque se incentiven las cotizaciones, el mayor costo laboral castiga la formalidad. En otras palabras, se fomenta la oferta laboral formal, pero se encarece la demanda. La mejor forma de enfrentar este problema es que los 4,5 puntos que van directamente a las cuentas de capitalización sean “de cargo” del trabajador, ya que de hecho son de su absoluta propiedad. Esto enfrenta también el mayor costo fiscal de la reforma (las cotizaciones de los empleados públicos), y corrige una injusticia, referida a que los funcionarios del Estado son los únicos para los cuales el empleador asume el costo total del aumento de cotización, sin efecto en empleo ni en remuneraciones reales, financiado por todo el resto de los ciudadanos.
Por último, son muchas las voces que han planteado que la gran ausente de esta reforma es la edad de jubilación, segunda causa en importancia de las bajas pensiones. Se podría, entonces, ir retrasando gradualmente la entrega de beneficios de seguridad social, es decir, la PGU y la garantía por años cotizados, por ejemplo, en un mes por año, o vinculado al aumento en la expectativa de vida.
Esta medida, además de ir dando señales de prolongación de la vida laboral, reduce también el gasto fiscal en pensiones. Esto se puede hacer en conjunto con modificar la edad legal de jubilación para las generaciones jóvenes.
En definitiva, con algunos ajustes es posible potenciar los aspectos positivos y atenuar los riesgos de la reforma previsional. Un programa de gobierno responsable y serio debería tener estos elementos en cuenta. Es más, ir corrigiendo y adaptando las políticas públicas podría pasar a ser una práctica habitual. (El Mercurio)
Cecilia Cifuentes
