Muy interesante el artículo de José Antonio Viera-Gallo, ¿Plurinacionalidad en la Constitución?, en la edición de 18 de julio. Hace una serie de precisiones y distinciones que ayudan al debate.
Sin embargo, quiero decir que hay solo dos constituciones en el mundo -él lo insinúa, pero quiero explicitarlo- que contemplan el concepto de “Estado Plurinacional”: la de Bolivia, bajo Evo Morales, y la de Ecuador, bajo Rafael Correa. No hay otra. Cabe recordar que ambos países tienen una mayoría indígena -un 62% en el caso de Bolivia, con 36 pueblos indígenas reconocidos en la Constitución-, en el marco de la impronta teórica de Álvaro García Linera, uno de los principales ideólogos del Estado Plurinacional en América Latina.
Se cita el caso de Canadá, pero este tiene un “Estado Multicultural” desde la reforma de 1971. Se cita el caso de España, pero este tiene un concepto de “Nacionalidades” y “Autonomías” establecidas en la Constitución de 1978 (¿o alguien cree que vascos y catalanes son pueblos indígenas o naciones preexistentes?). En fin, se cita el caso de Nueva Zelanda, pero lo que hay allí es un reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, contemplando formas de representación parlamentaria (a propósito, ni Canadá ni Nueva Zelanda han ratificado el Convenio 169 de la OIT sobre consulta indígena).
Pero no es ese el concepto en que quiero centrar mis observaciones a la columna de Viera-Gallo. Más bien quiero referirme a un tema que está ausente en su análisis y que es una verdadera bomba de tiempo en la futura Constitución (para el caso de ser aprobada): me refiero a las Autonomías Territoriales Indígenas (ATI), entendidas como la dimensión más concreta y aterrizada del Estado Plurinacional.
Fragmentación institucional
Hablamos de autonomía política, administrativa y financiera, de autogobierno y libre determinación, que es el triple estatuto que está presente en todo el tratamiento de los pueblos indígenas y naciones preexistentes en el texto constitucional que se propone. Sostengo que las ATI, muy probablemente, se convertirán en un aspecto de la fragmentación institucional -que tiene varias expresiones en el texto acordado-, conteniendo el germen de la ingobernabilidad.
Lo anterior se puede comprender mejor a la luz de ciertas preguntas: ¿cómo se delimitan geográficamente las ATI?, ¿cómo coexisten (o colisionan) con las propias regiones y comunas autónomas, a partir de sus diversas conformaciones territoriales o geográficas?, ¿qué pasa con la población no indígena dentro de las ATI (basta ver lo que ocurre en la Macrozona Sur)? y, lo más importante, ¿cómo se explica y justifica el «consentimiento previo» que se concede a las ATI en todos los asuntos que les afectan relativos a los derechos reconocidos en esta Constitución (el famoso artículo 191 número 2)?
Hay que decir que este último va mucho más allá de lo contemplado en la Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas (2007), que efectivamente contempla el consentimiento libre, previo e informado de los PPII, pero acotado a una serie de cuestiones específicas (traslados, medidas legislativas y administrativas, desarrollo económico y proyectos mineros y energéticos, como se desprende de los artículos 10, 19 y 32 de la misma). A propósito, cabe decir que dicha Declaración NO es un tratado internacional, NO es vinculante jurídicamente y por lo tanto NO obliga a los estados signatarios; lo cierto es que los convencionales hicieron una suerte de «copy and paste» con esa Declaración y la plasmaron en la Constitución, sin filtro, sin distinciones de ninguna especie, sin tomar en cuenta la realidad local.
El foco de esa Declaración son las «tradiciones y costumbres» de los PPII, y la propia autonomía y autogobierno se refieren a «asuntos internos y locales» (art. 2), además de lo dicho sobre consentimiento previo. Aquí nos saltamos 10 pueblos -por así decirlo- y se plasmó una estructura político-administrativa en base a un Estado Regional, cuasi federal o de regionalismos autonómicos que fue copiado por la convencional Amaya Alvez de España e Italia; países que tienen miles de años de reinos, principados, repúblicas, y diversas formas de conformaciones autonómicas, completamente al margen de la realidad de Chile (somos hijos de la recentralización borbónica de 1760-1770; justo cuando estábamos avanzando en un tránsito desde el Estado unitario centralizado a uno descentralizado -a propósito, a los convencionales se les olvidó que las constituciones de Evo Morales y Rafael Correa contemplan un Estado unitario y descentralizado-, viene esta arremetida altamente ideológica y refundacional en favor de las ATI).
Cabe preguntarse, ¿qué sectores de la sociedad chilena tienen la posibilidad de dar su “consentimiento previo” frente a cualquier materia que les afecte en los derechos establecidos en la Constitución? Ninguno. Pues bien, este es solo un aspecto de las ventajas -algunos hablan de privilegios- establecidas para los PPII en la Constitución que se propone. Otros aspectos se refieren a los “sistemas jurídicos” de los pueblos indígenas que en virtud de su libre determinación coexistirán en un plano de igualdad con el sistema nacional de justicia -como un aspecto central de los “sistemas de justicia”, en plural-, los escaños reservados, y los múltiples aspectos de las 131 referencias que se establecen en la Constitución respecto de los pueblos indígenas o naciones preexistentes.
Un Estado dentro del Estado
Si el conflicto de la Macrozona Sur tiene lugar sobre una cuestión de tierras, cabe preguntarse por lo que ocurriría si le agregamos un concepto de restitución de territorios (la Constitución contempla el derecho de los PPII sobre tierras, territorios y recursos). Temucuicui es un buen ejemplo de lo primero: un traspaso de tierras a una comunidad mapuche, bajo el liderazgo de Víctor Queipul, va creando la dinámica de un Estado dentro del Estado. Cuando la ministra del Interior trata de visitar dicha comunidad es recibida a balazos, ante la impotencia del Estado chileno y la sensación cada vez más compartida de impunidad. ¿Qué ocurriría si la dinámica ya no es solo una de tierras, sino de territorios? La realidad sería la de varios estados dentro del Estado. Ya se puede ver el primer signo visible de lo anterior -está en todos los medios de prensa, como una práctica habitual- cuando se lee un letrero del tipo “Territorio en Recuperación” enarbolado por alguno de los muchos grupos extremistas que actúan en la zona. Los episodios habituales de tomas ilegales, usurpaciones, y amenazas son solo un anticipo de lo que viene con el concepto de restitución de territorios consagrado en la nueva Constitución, incluidas las ATI (como un aspecto del Estado Regional, cuasifederal o de regionalismos autonómicos). Cabe recordar que en la Macrozona Sur operan actualmente cuatro grupos armados, con la práctica habitual de métodos militares y paramilitares, y la reivindicación de territorios (ellos mismos se encargan de difundir esas prácticas y acciones a través de proclamas, fotos y videos): la Coordinadora Arauco Malleco (CAM), la Resistencia Mapuche Lafquenche (a propósito, la Ley Lafquenche ha llevado a que unas 100 organizaciones estén solicitando cuatro millones de hectáreas en el borde costero chileno, de norte a sur), la Resistencia Mapuche Malleco y el Weichafe Antumapu. Cabe preguntarse por la dinámica que se desatará entre los grupos extremistas desde el momento en que la restitución de territorios quede plasmada en la propia Constitución (algunos creen ingenuamente que ello va a aplacar las iras de los grupos extremistas, al reivindicar un anhelo largamente acariciado, lo más probable es que ocurra exactamente lo contrario).
La realidad jurídica de las ATI y la dinámica que estas generan son la gran ausencia de la interesante columna de Viera-Gallo; una ausencia referida al aspecto más central y potencialmente explosivo del Estado Plurinacional y Estado Regional que se propone: las Autonomías Territoriales Indígenas. Si bien sus competencias serán definidas por la ley, su estructura básica ya está establecida en el texto constitucional de marras. Sostengo que ellas contienen un principio de fragmentación institucional del Estado chileno, germen de ingobernabilidad, y exacerbación de los conflictos ya existentes en la siempre difícil coexistencia del Estado chileno con los 11 pueblos indígenas y muy particularmente con el pueblo mapuche. (El Líbero)
Ignacio Walker
