Para comprender lo ocurrido en el llamado Gran Acuerdo y su viabilidad política, hay que visualizar los elementos principales del modelo constitucional que se está gestando y cómo se produce la interacción entre los distintos elementos del sistema. El gran acuerdo es un punto de partida que puede ser corregido si tenemos a la vista lo que existe y dónde se quiere ir.
El sistema político que resulte será una mixtura entre presidencialistas, entre unicameralistas y bicameralistas, entre antigua política, la emergente y la nueva, entre conservadores (de derecha e izquierda) y aquellos que quisieron cambiar las cosas avanzando hacia otro modelo pero no pudieron. Esta enjundia requiere ser macerada aceleradamente.
Inicialmente, se debe tener claridad sobre dos cuestiones. La primera es que el acuerdo sobre el sistema político está determinado por la adopción del modelo regional de Estado. Lo segundo, es que si se adoptó un sistema presidencial con bicameralismo asimétrico, este debe permitir que la política funcione mínimamente y procese de alguna manera las demandas, aunque sea lentamente. Se debe evitar un presidencialismo disfuncional, que promueva el conflicto y la imposición de un poder sobre el otro que lleve a la traba y el bloqueo mutuos.
El Estado Regional fijó el derrotero del régimen político y no viceversa. Cualquiera sea el modelo presidencial resultante, el(la) Presidente(a) tendrá menos poder que hoy, pues parte de la disminución de ese poder se trasladó a las autonomías regionales. Tendrá menos poder político al elegirse un Ejecutivo y una Asamblea Regional. Tendrá menos poder administrativo porque compartirá la administración del Estado con las regiones y estas podrán fijar su organización administrativa en el marco regional; y tendrá menos poder financiero, pues, hasta hoy, el Ejecutivo centraliza el control macroeconómico, la recaudación y las transferencias de recursos, por lo que en el modelo futuro se inicia un camino hacia una mayor autogestión a través de la recaudación y su capacidad de priorización de las políticas públicas a nivel regional. Hasta antes de la elección de gobernadores(as) regionales el(la) Presidente(a) concentraba el poder político, administrativo y financiero, sin contrapeso.
Con ello a la vista, se debe evaluar el régimen político y su relación con el modelo regional. Acá se abren dos disyuntivas. La primera es la relación entre el régimen político y el Estado Regional, en cuanto a establecer si la relación Ejecutivo-Legislativo se definirá como una pugna de poder con las regiones o será una relación de equilibrio. La segunda, sigue el derrotero propio de la relación Ejecutivo-Legislativo y cuál será la vinculación entre ambos poderes. Este segundo aspecto permitirá resolver el primero.
El régimen presidencial aprobado no busca generar un gobierno de mayorías, sino que mantiene la línea del actual texto, donde no existen incentivos para que el Presidente pueda ejecutar su programa de gobierno sin entrar en una compleja negociación en un Congreso en esencia individualista. Tendremos un presidencialismo de minoría por distintas razones.
Primero, la elección presidencial de primera vuelta coincide con la de diputados, por lo que seguiremos con una multiplicidad de candidatos presidenciales y cada uno de ellos liderará sus listas de parlamentarios; cuestión que fijará un Congreso donde las fuerzas del(la) Presidente(a) representarán un grupo más dentro de esa pluralidad (lo que le ocurre en la actualidad al Presidente Boric y, antes, con Piñera). Segundo, la apertura electoral del Congreso con un umbral máximo del 3% (que podría ser cero) y la equivalencia entre partidos y movimientos políticos en las llamadas organizaciones políticas, no permiten visualizar una fuerza de gobierno mayoritaria, sino un Congreso fragmentado. Seguidamente, la Cámara de las Regiones se elegirá junto con las autoridades regionales, por lo que será difícil la coincidencia política con el(la) Presidente(a). Cuarto, no hay ningún dispositivo que le permita al(la) Presidente(a) buscar o intentar formar una mayoría, salvo lo que logre proyecto a proyecto (pirquineo legislativo). Los sectores más conservadores deben estar aliviados.
Se debe examinar la relación entre el(la) Presidente(a) y el Legislativo. La funcionalidad del sistema requiere mejorarse. Hay que evitar que el presidencialismo de minoría sea, además, disfuncional, que no permita un gobierno (al menos) de reformas progresivas.
Primeramente, debemos afirmar que se aprobó un bicameralismo asimétrico inclinado a la Cámara política (de diputadas y diputados). El problema que se plantea con ello es la intensidad de la relación entre las cámaras y eso requiere volver al inicio. Si se adopta un Estado Regional, las regiones deben estar representadas. Tal cuestión se extiende a tres asuntos: las materias que conocerá la segunda Cámara, la capacidad de esta de incidir en el debate legislativo y los nombramientos. Sobre lo primero, se debe avanzar hacia un modelo donde la Cámara de las Regiones conozcan de aquello que tenga impacto nacional (por ejemplo, todas las reformas constitucionales) y sobre todo regional, especialmente con relación a las políticas públicas que se ejecutarán regionalmente (salud, vivienda, educación, por ejemplo). Esto obliga a abrirse a nuevas materias.
Sobre lo segundo, algunos plantean que todo aquello que impacte en las regiones debe ser conocido y resuelto por la Cámara de las Regiones. En esto hay que tener cuidado. Las materias que son o no de impacto regional (a menos que sean muy estrictas) serán objeto de disputa política y de contiendas de competencias, lo que terminará judicializando el Legislativo o en reforma constitucional que acreciente el listado de materias. Como ha ocurrido en el Bundesrat alemán, el porcentaje de temas que conoce la segunda Cámara irá creciendo aceleradamente en el tiempo (en Alemania del 10 al 60%), por lo que el problema que se quiere resolver podrían acarrear uno nuevo, conllevando que la Cámara preferente sea la Cámara Alta sin instrumentos de resolución.
Siendo así, y si la Convención sigue optando por un Congreso inclinado, lo que se debe generar es un mecanismo colaborativo de solución de controversias a través de las comisiones mixtas. Lo acordado por tal comisión debe pasar de nuevo por la Cámara de las Regiones y de ahí ir a votación al Congreso de Diputadas y Diputados; pudiendo esta última Cámara aprobar lo acordado por la mixta por el quórum de la ley respectiva (simple por regla general) y que solo pueda insistir en su texto por un supra quórum (al menos 4/7). Sobre lo tercero, los nombramientos nacionales deben recaer en la Cámara de las Regiones para que impidan la concentración del poder en la Cámara política, sumado a su capacidad de insistencia.
Respecto de las atribuciones del Presidente de la República, hay que hacer ajustes para que tengamos un presidencialismo funcional. El Presidente debe poder gobernar y buscar acuerdos (aunque sean puntuales) con el Legislativo. En las materias de concurrencia presidencial necesarias, hay que evitar el chantaje al(la) Presidente(a). Lo ideal es que no existan este tipo de leyes, pero, si existen, se tiene que radicar (al menos) en el(la) Presidente(a) la iniciativa exclusiva en materia financiera y presupuestaria para que pueda fijar el curso del gobierno. Respecto de la potestad reglamentaria, hay que acotarla. La fórmula propuesta le permite al(la) Presidente(a) evadir al Congreso, al disponer de una potestad amplia en materia de ley mientras el Congreso no dicte una ley y tales normas no entren en contradicción. Sobre el veto presidencial, se debe equilibrar la relación entre cámaras y ambas lo deben conocer en las materias de acuerdo regional. El veto parcial debe ser aprobado por quórum simple e insistido con un quórum al menos de mayoría para gestionar una negociación colaborativa.
Por último, y como he señalado en todas las columnas que he escrito, se debe fortalecer el sistema de partidos y reducir su acceso al Legislativo. La tendencia a la fragmentación política es el camino al subdesarrollo político. Para muchos presidencialistas, que el(la) Presidente(a) no cuente con mayorías en el Legislativo es un asunto de frenos y contrapesos, pero, aunque no estemos de acuerdo en eso, coincidiremos en que el régimen político necesita de un sistema de partidos moderado en su número. Para los que creen que la política debe ser entre nuevos actores que reemplacen a los actuales y que todos estos actores deben estar en el Congreso (pluralidad máxima), ojo, la atomización del sistema político solo favorecerá la concentración de poder en el Ejecutivo (y el ejercicio de la potestad reglamentaria) y las demandas quedarán sin procesar.
Finalmente, si contamos con un presidencialismo funcional, que permita el gobierno y evitar la disputa permanente entre Ejecutivo y Legislativo, tendremos un modelo que busque el equilibrio entre régimen político y Estado Regional, donde el(la) Presidente(a) pueda comandar la política por medio de políticas públicas y leyes nacionales que tengan una ejecución regional adecuada a su contexto y realidad. Aún hay tiempo para mejorar la propuesta. (El Mostrador)
Tomás Jordán
